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索引號: 015113825-201909-157730 主題分類: 政策解讀
發布機構:  昆明市防震減災局 發布日期: 2019-09-11 10:30
名 稱: 解讀《云南省消防安全責任制實施辦法》
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解讀《云南省消防安全責任制實施辦法》

發布時間:2019-09-11 10:30 瀏覽次數:33
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《云南省消防安全責任制實施辦法》(云政辦規〔2019〕7號,以下簡稱《實施辦法》)是為貫徹落實國務院《消防安全責任制實施辦法》(國辦發〔2017〕87號,以下簡稱《辦法》),按照省人民政府工作安排,由省消防救援總隊牽頭進行修訂的。主要在國家《辦法》的基礎上,根據黨和國家機構改革任務、中共中央精簡文會要求以及深化消防執法改革的意見,結合我省實際,對各級各部門、各單位的消防安全工作職責作了進一步明確,建立了保障責任落實的配套制度措施,是各級各部門、各單位履行消防安全工作職責的重要依據。


一、 《實施辦法》修訂背景


近年來,為加強和改進消防工作,國務院相繼制定出臺了《關于加強和改進消防工作的意見》《消防工作考核辦法》等規范性文件,對推動消防工作發展、強化制度建設提出了一系列安排部署,但從全國火災情況看,消防安全責任制不落實的問題還普遍存在。為進一步督促各級各部門落實消防安全責任制,2017年10月29日,國務院辦公廳印發了《辦法》,專門就各級政府、各行業部門及社會單位的消防安全責任作出了全面、系統、具體的規定。


就我省而言,在黨中央、國務院的堅強領導下,通過各級黨委政府、各部門和全社會的共同努力,全省火災形勢持續保持平穩、消防安全環境日益改善,但在實際工作中,仍然存在消防管理職責不清、消防責任制落實不力、社會火災防控基礎薄弱等問題,導致單位、街道(社區)、農村、古城古鎮等區域較大以上亡人火災和有社會影響的火災時有發生。為針對性地解決問題,我省在2015年9月26日制定出臺了《云南省消防安全責任制實施辦法》(云政發〔2015〕70號,以下簡稱《原實施辦法》)。隨著黨中央、國務院對安全生產工作提出新的要求,對構建公共安全體系提出新的發展思想,加之我省經濟邁入跨越式發展的快車道,工業化、城鎮化進程不斷深化,消防基礎建設、消防保障能力、消防管理模式等均出現了與經濟社會發展不相適應的狀況,《原實施辦法》很難滿足新的形勢任務需要。為了認真貫徹黨中央、國務院有關決策部署,積極回應“新時代”“新要求”,充分落實好《辦法》,全面推動各級各部門認真履行消防安全工作職責,全力提升我省公共消防安全水平,更好地保障人民群眾安居樂業,修訂《原實施辦法》尤為必要。


二、 《實施辦法》制定依據和基本原則


(一)制定依據。一是《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國安全生產法》《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》《消防監督檢查規定》《火災事故調查規定》《云南省消防條例》《國務院消防安全責任制實施辦法》等。二是《關于深化消防執法改革的意見》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《安全生產約談實施辦法(試行)》《云南省黨政領導干部問責辦法》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《云南省深化“放管服”改革“六個一”行動實施方案》《云南省市場主體信用信息管理暫行辦法》以及國家機構改革有關三定方案、新組建部門主要職責等。


(二)基本原則。堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”作為總體指導原則;堅持各級人民政府負責本行政區域內的消防安全工作,政府主要負責人為第一責任人、分管負責人為主要責任人、班子其他成員對分管范圍內的消防安全工作負領導責任的責任原則;堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的部門履職原則;堅持安全自查、隱患自除、責任自負的單位履職原則;堅持權責一致、依法履職、失職追責的責任追究原則。


三、 《實施辦法》主要內容


《實施辦法》共20條,主體框架和主要內容與國務院《辦法》保持一致,立足指導全省消防安全責任制貫徹落實。根據黨中央、國務院安全工作會議精神,國務院、國家有關部委、省政府工作部署,以及《消防法》《云南省消防條例》《云南省人民政府關于機構設置的通知》(云政發〔2018〕71號)等有關規定,《實施辦法》在國家《辦法》的基礎上,對有關內容作出細化和完善,進一步體現了云南消防工作實際、火災防控特點及重大消防安全風險防范重點,突出了時代特征、云南特色。主要從總體原則、政府職責、部門職責、單位職責、責任落實等5個方面明確了推進消防安全責任制落實的措施要求。


第一方面,明確制定依據、目的意義和基本原則。依照國家《辦法》明確了制定的依據和目的,提出了建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的消防安全責任制,將國務院《辦法》第二條和第十一條內容合并為《實施辦法》第二條,統一規定政府領導責任的劃分及具體內容,并且在國務院《辦法》的基礎上,進一步明確了政府領導責任、應急部門和消防救援機構職責分工以及追責原則等內容。


第二方面,政府消防安全工作職責。主要從省、市、縣、鄉4個行政層級,逐級規定了不同行政主體的消防安全工作職責。一是縣級以上各級政府應當共同履行的消防安全職責。包括全面負責、考核督促、規劃編制、調研立法、隱患整治、經費保障、隊伍建設、火災撲救和應急救援等9個方面內容。二是州、縣級政府應當承擔的其他責任以及鄉鎮政府、街道辦事處的履職依據。三是結合農村和社區工作實際,根據《云南省消防條例》,參照中央七部委《加強社會主義新農村建設消防工作的指導意見》和中央三部委《加強城市社區消防工作的意見》,專門就村(居)委會開展的群眾性消防安全工作進行了明確。四是規定了消防安全委員會職責,對國務院《辦法》第二十四條的規定進行了細化。五是縣級以上政府在開發區、園區等設立的管理機構的消防工作職責??傮w上講,這一部分內容與國務院《辦法》基本一致,我省只是結合省情實際,進一步明確了各級政府和消防安全委員會的消防安全責任,進一步細化了農村和社區基層組織的群眾性消防工作內容,進一步結合目前開發區、園區管理實際,對管理機構的性質及責任進行了界定,使得《實施辦法》更具有操作性和執行力。


第三方面,政府部門消防安全工作職責。主要是明確部門消防安全共同職責和具體職責。共同職責方面,明確了部門“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的履職原則及6項共同職責,在國務院《辦法》的基礎上,結合實際情況,增加了“建立健全領導組織機構和管理制度”“定期分析行業或系統消防安全形勢”等內容。具體職責方面,根據黨和國家機構改革的最新要求,依照《云南省人民政府關于機構設置的通知》、省直有關部門公布的“三定”方案及反饋意見,針對機構改革中有關部門的職能調整變化,進行了全面地梳理核實;針對各部門應當承擔的消防安全工作職責,進行了全面地具體明確;并且在國家《辦法》基礎上,細化了一些部門所屬機構的消防安全職責。


第四方面,單位消防安全工作職責。為了回應和落實消防執法改革的有關要求,充分體現單位消防安全管理的主體責任,明確了機關、團體、企業、事業等單位是消防安全的責任主體,堅持安全自查、隱患自除、責任自負原則,按照有關法律法規和規定履行消防安全主體責任。為加強事中事后監管,建立了消防征信制度,明確了建立方式、內容以及從嚴懲戒失信行為等內容;推行單位消防安全承諾制度,規定了單位向社會公開作出消防安全承諾的具體內容,為下步社會消防安全綜合管理提供了政策導向。


第五方面,責任落實。在國家《辦法》的基礎上,我省細化了相關制度保障內容,建立了完善的制度保障體系,包括考核獎懲、事前提醒、事后問責、盡職免責、失職追責等5項制度措施,體現了本《實施辦法》的重要特點,確保了《實施辦法》能夠順利實施。按照國家《辦法》和《云南省消防安全責任制實施辦法》(云政發〔2015〕70號),增加了政府考核獎懲內容;參照《安全生產約談實施辦法(試行)》,建立了事前約談制度;參照《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》,建立了事后問責制度;參照《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《云南省黨政領導干部問責辦法(試行)》等規定,建立了盡職免責等糾錯容錯機制;參照《辦法》,建立了“因消防安全責任不落實發生人員傷亡火災事故”的失職追責制度。


四、 《實施辦法》主要特點


(一)建立了系統的消防安全責任體系。一是以層級劃分為基礎,自上而下構建起“省、州(市)、縣(市、區)、鄉(鎮)、村(居)”“五位一體”的消防安全責任體系。在《辦法》的基礎上,立足于我省實際及多年農村(社區)消防治理經驗,把消防安全責任制的實施和群眾性消防工作結合起來,讓消防安全責任落實到農村(社區)基層組織,明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處的消防安全工作職責以及村(居)民委員會的群眾性消防安全工作內容。二是以行政管理為主線,構建了“政府、領導干部、部門、單位”的消防安全責任體系,分別對應層級劃分,規定了各級政府、各級領導干部、政府有關職能部門、直屬機構以及機關、團體、企業、事業等單位的消防安全工作職責。層級劃分責任體系與行政管理責任體系互為表里,共同構成了有機統一的消防安全責任制實施體系。


(二)回應了黨和國家當前改革要求。一是根據機構職能調整方案,重新厘定部門職責。結合我省改革文件、“三定方案”及部門反饋意見,重點對涉及機構改革部門的消防安全職責進行了界定。例如,機構劃分方面,將省糧食和物資儲備局劃歸發改委,將郵政監管機構劃歸省交通廳;職能調整方面,“救災物資儲備”劃給省糧食和物資儲備局,“災民難民安置場所”劃給省應急廳等。重點更新了國家綜合性消防救援隊、應急避難場所、國土空間規劃等條文概念表述。二是貫徹落實消防執法改革要求。按照《消防法》修正案和行政審批制度改革的最新要求,將建設工程消防設計審查驗收工作移交給省住建部門;明確了公安派出所消防監督職責;提出了加強社會單位事中事后監管的具體舉措,建立了消防征信制度,推行了單位消防安全承諾制,規定了單位向社會公開作出消防安全承諾的具體內容。三是從嚴執行中央精簡文件要求。為深入貫徹落實習近平總書記關于力戒形式主義、官僚主義的一系列重要指示精神、中共中央關于為基層減負的重要通知要求以及省委、省政府有關大幅精簡文件的工作部署,我們在保證《實施辦法》體例結構、重要內容和核心條文完整的基礎上,對其他內容進行了大量刪減,并對條款表述作了進一步簡化,將篇幅嚴格控制在10頁以內。


(三)補齊了我省火災防控工作的“短板”。通過《實施辦法》的制度設計,針對電動自行車火災問題,規定了“村(居)民委員會在鄉鎮政府、街道辦事處指導下,開展電動自行車、出租房等消防安全治理,在安全區域集中設置電動自行車停放點和安全可靠的充電裝置,規范電動自行車充電和車輛停放,保證疏散通道和消防車通道暢通”。針對農村地區火災多發問題,明確了省、市、縣、鄉、村五個層級的相關消防安全工作職責,尤其是對村(居)民委員會作出了切合“云南實際”的規定,進一步強化了基層群眾性消防安全工作舉措。同時,將影響近年火災穩定的因素納入責任追究體系進行追責,通過倒逼責任落實的方式,抑制主要致災因素的出現。例如,第十六條約談制度的三條情形;第十七條問責制度的三條情形;以及第十九條法律責任追究等情形。


(四)構建了保障責任落實的制度體系。建立事前約談、事后問責、盡職免責、失職追責等配套制度,切實保障消防安全責任制落地見效,是《實施辦法》的重要特點。一是事前約談制度。約談主要是在事故發生前,對高風險地區和部門提醒約談,通過主動作為降低風險、預防事故。主要適用于三種情形:年度消防目標責任制考核不合格;對消防工作經費、公共消防設施建設、消防力量建設等消防工作任務推進緩慢、落實不力;本地區、本行業系統消防安全形勢嚴峻、問題突出。二是事后問責制度。問責是對事后尚不構成黨紀政紀處罰與法律責任追究行為的懲戒,主要適用于三種情形:未按要求完成年度消防工作目標任務或連續兩年消防目標責任制考核不合格;未按要求完成政府掛牌督辦的重大火災隱患整治;依照《實施辦法》第十六條規定一年內被約談兩次。三是減免責制度。規定了各級政府可以結合實際建立消防安全責任落實容錯糾錯機制以及從輕、減輕或免責的評價標準,明確了三種減免情形:主動采取補救措施,減少火災事故損失或者挽回社會不良影響;發生火災事故以后,經查實已經全部履行《實施辦法》規定的消防安全工作職責;發生火災事故以后,經查實已經全面落實了黨委和政府有關工作部署。四是失職追責制度。明確了“因消防安全責任不落實發生人員傷亡火災事故”應當追責的責任主體,包括政府及有關部門負責人和工作人員,單位法定代表人、主要負責人或實際控制人;規定了涉及犯罪的情形應當移送司法機關處理,進一步為不落實消防安全責任制的失職行為劃定了“法律紅線”。

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